𝐋𝐚 𝐝𝐨𝐦𝐚𝐧𝐝𝐚 𝐝𝐞𝐥 𝟏𝟖 𝐦𝐚𝐫𝐳𝐨 𝟐𝟎𝟐𝟎

𝐀 𝐪𝐮𝐚𝐥𝐞 𝐀𝐮𝐭𝐨𝐫𝐢𝐭𝐚̀ 𝐠𝐢𝐮𝐝𝐢𝐳𝐢𝐚𝐫𝐢𝐚 (𝐠𝐢𝐮𝐝𝐢𝐜𝐞 𝐨𝐫𝐝𝐢𝐧𝐚𝐫𝐢𝐨 𝐨 𝐠𝐢𝐮𝐝𝐢𝐜𝐞 𝐚𝐦𝐦𝐢𝐧𝐢𝐬𝐭𝐫𝐚𝐭𝐢𝐯𝐨) 𝐯𝐚 𝐝𝐞𝐯𝐨𝐥𝐮𝐭𝐚 𝐥𝐚 𝐜𝐨𝐠𝐧𝐢𝐳𝐢𝐨𝐧𝐞 𝐢𝐧 𝐨𝐫𝐝𝐢𝐧𝐞 𝐚𝐝 𝐞𝐯𝐞𝐧𝐭𝐮𝐚𝐥𝐢 𝐚𝐳𝐢𝐨𝐧𝐢 𝐫𝐢𝐬𝐚𝐫𝐜𝐢𝐭𝐨𝐫𝐢𝐞 𝐩𝐫𝐨𝐩𝐨𝐬𝐭𝐞 𝐝𝐚 𝐚𝐳𝐢𝐨𝐧𝐢𝐬𝐭𝐢 𝐝𝐢 𝐢𝐬𝐭𝐢𝐭𝐮𝐭𝐢 𝐝𝐢 𝐜𝐫𝐞𝐝𝐢𝐭𝐨 𝐧𝐞𝐢 𝐜𝐨𝐧𝐟𝐫𝐨𝐧𝐭𝐢 𝐝𝐞𝐥𝐥𝐚 𝐁𝐚𝐧𝐜𝐚 𝐝’𝐈𝐭𝐚𝐥𝐢𝐚 𝐞 𝐝𝐞𝐥𝐥𝐚 𝐂𝐨𝐧𝐬𝐨𝐛 𝐩𝐞𝐫 𝐨𝐦𝐞𝐬𝐬𝐚 𝐨 𝐧𝐞𝐠𝐥𝐢𝐠𝐞𝐧𝐭𝐞 𝐯𝐢𝐠𝐢𝐥𝐚𝐧𝐳𝐚 𝐜𝐡𝐞 𝐚𝐛𝐛𝐢𝐚 𝐝𝐞𝐭𝐞𝐫𝐦𝐢𝐧𝐚𝐭𝐨 𝐢𝐥 𝐝𝐞𝐩𝐫𝐞𝐳𝐳𝐚𝐦𝐞𝐧𝐭𝐨 𝐞 𝐩𝐨𝐢 𝐥’𝐚𝐳𝐳𝐞𝐫𝐚𝐦𝐞𝐧𝐭𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝐯𝐚𝐥𝐨𝐫𝐞 𝐝𝐞𝐥𝐥𝐞 𝐥𝐨𝐫𝐨 𝐚𝐳𝐢𝐨𝐧𝐢 ?

Risposta

Alla Banca d’Italia e alla Consob sono attribuiti, secondo le rispettive competenze (a garanzia della stabilità patrimoniale e della trasparenza e correttezza dei comportamenti degli intermediari), poteri-doveri di azione a tutela del risparmio (art. 47 Cost.) e, dunque, a favore degli investitori, che non investono scelte ed atti autoritativi, ma comportamenti “doverosi” che sono soggetti al rispetto del principio generale del “neminem laedere”, da adempiere mediante l’osservanza di regole tecniche, ovvero di comuni canoni di diligenza e prudenza, la cui violazione può essere denunciata davanti al giudice ordinario.

Il fatto che detti comportamenti siano disciplinati dalla legge (t.u.f. approvato con D.Lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 e t.u.b. approvato con D.Lgs. 1 settembre 1993, n. 385) non li fa diventare atti autoritativi sindacabili (necessariamente o esclusivamente) in sede di giurisdizione amministrativa, posto che la nozione di colpa (e responsabilità) extracontrattuale per i danni cagionati a terzi dalla pubblica amministrazione si riferisce, a norma dell’art. 43 c.p., non solo alle situazioni in cui questa abbia agito senza rispettare i canoni della diligenza, prudenza e perizia propri di chiunque operi nel mondo esterno, ma anche quando abbia violato norme di leggi o regolamenti relative all’organizzazione o allo svolgimento di un pubblico servizio.
Non si tratta infatti di sindacare la legittimità formale di atti amministrativi adottati o non adottati dall’amministrazione, ma di valutare se questa abbia agito male in relazione ai sopra ricordati parametri e, quindi, debordato dai limiti esterni della discrezionalità tecnica, nel qual caso ad essere violato è il principio del “neminem laedere” che non esprime una norma di azione amministrativa, ma un precetto generale (Cass. 12 aprile 2018, n. 9067; 3 marzo 2001, n. 3132) applicabile a tutti i soggetti, privati e pubblici, per la cui violazione l’amministrazione è tenuta a rispondere dinanzi al giudice ordinario (Cass. SU 20 ottobre 2006, n. 22521).
Se dunque i comportamenti che si assume male esercitati dalle autorità di vigilanza non sono “poteri amministrativi” (o, quanto meno, non sono in tale veste censurati), non v’è spazio nella fattispecie per configurare la giurisdizione generale di legittimità e, di conseguenza, neppure quella esclusiva ex art. 133, comma 1 lett. c) del codice del processo amministrativo (secondo cui sono devolute al g.a. “le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero … alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare…”).
Sulla base di tali considerazioni, la Corte di Cassazione (ordinanza n. 6453 del 6 marzo 2020) ha enunciato il seguente principio: “sulle domande proposte dagli investitori ed azionisti nei confronti delle autorità di vigilanza (Banca d’Italia e CONSOB) per i danni conseguenti alla mancata, inadeguata o ritardata vigilanza nei confronti delle banche ed intermediari, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non venendo in rilievo la contestazione di poteri amministrativi, ma di comportamenti “doverosi” a loro favore che non investono scelte ed atti autoritativi, essendo dette autorità tenute a rispondere delle conseguenze della violazione dei canoni comportamentali della diligenza, prudenza e perizia, nonchè delle norme di legge e regolamentari relativi al corretto svolgimento dell’attività di vigilanza, quali espressione del principio generale del “neminem laedere”.