𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐚𝐦𝐦𝐢𝐧𝐢𝐬𝐭𝐫𝐚𝐭𝐢𝐯𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟏𝟒.𝟎𝟒.𝟐𝟎𝟐𝟑: L’accesso documentale non può essere convertito in accesso civico

L’accesso documentale non può essere convertito in accesso civico

a cura del Cons. Luca Cestaro

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Consiglio di Stato, sez. IV, Sent. n. 10275 del 22.11.2022

La parte ricorrente chiede l’accesso cd. difensivo agli atti istruttori relativi a un accertamento di carattere ambientale sui terreni dove esercita la propria attività di impresa.

Il Consiglio di Stato coglie l’occasione per ribadire i principi di cui all’Adunanza plenaria n. 10-2020 (su cui v. la pillola del 5.4.2020) nel senso della impossibilità di beneficiare di un tipo di accesso diverso da quella azionato.

Giova rammentare che il rapporto tra accesso civico (di cui al d.lgs. 33-2013) e accesso documentale (ex L. 241/1990) è di integrazione e di complementarietà nel senso che l’accesso documentale consente un accesso più “profondo”, ma con un campo di applicazione più ristretto in quanto circoscritto dalla necessaria presenza di un interesse diretto, concreto e attuale (art. 22 L. 241/1990).

Per un verso, in presenza di un simile interesse qualificato, c’è la possibilità di accedere a documenti che non sarebbero ostensibili se richiesti azionando l’accesso civico generalizzato (art. 5co. 2 d.lgs. 33/2013); quest’ultimo, infatti, soggiace a maggiori limitazioni: tendenzialmente l’accesso civico cede il passo, ad esempio, alla riservatezza, mentre l’accesso documentale, specie se “difensivo” può prevalere su di essa (v. l’art. 24 co. 7 L. 241/1990).

Per altro verso, l’accesso civico non richiede la sussistenza di un interesse qualificato (perciò l’istanza non deve essere motivata) e, quindi, esiste la possibilità che l’istanza del cittadino debba essere respinta nella parte in cui aziona il diritto di accesso documentale ex L. 241/1990 per la mancanza di un interesse qualificato e che, tuttavia, essa possa essere accolta, anche in parte, come esercizio dell’accesso civico generalizzato ai sensi dell’art. 5 co. 2 d.lgs. 33/2013.

2 – Ebbene, si ribadisce che il giudice ha la possibilità di accogliere l’istanza come accesso civico (anche in mancanza dei presupposti per consentire l’accesso procedimentale) solo se l’istanza medesima è generica;  non può, invece, procedere in tal senso qualora l’istanza sia esplicita nell’optare per una tipologia di accesso piuttosto che per l’altra.

Per dirla con le parole della Sezione, “la pubblica amministrazione destinataria di un’istanza di accesso a documenti amministrativi che sia formulata in modo generico (ossia senza riferimento all’accesso c.d. tradizionale oppure all’accesso civico generalizzato) ovvero che contempli il richiamo di entrambi i predetti istituti (c.d. istanza cumulativa), ha il potere – dovere di esaminarla nella sua interezza e, dunque, anche con riferimento alla disciplina dell’accesso civico generalizzato”. All’opposto, “tale regola non deve essere seguita nel caso in cui l’interessato abbia fatto inequivoco riferimento alla disciplina dell’accesso oggetto della l. n. 241 del 1990: in tale ipotesi l’istanza dovrà essere esaminata unicamente sotto i profili dettati da tale ultima legge e non anche con riferimento all’accesso civico generalizzato”.

Se, quindi, l’istante ha chiaramente manifestato la necessità di accedere ai documenti per tutelare un proprio interesse diretto, concreto e attuale, non può sottrarsi all’attento scrutinio dell’amministrazione quanto all’effettiva ricorrenza dei presupposti dell’accesso documentale (ex L. 241/1990).

3 – Il medesimo principio è applicato dal Consiglio di Stato anche con riferimento all’accesso alle informazioni ambientali ai sensi dell’art. 1 d.lgs. 195/2005. Tale forma di accesso è volta essenzialmente “a far conoscere al pubblico e quindi alla collettività le informazioni che riguardano l’ambiente in un’ottica di trasparenza e di massima diffusione, al fine ‘di contribuire sensibilizzare maggiormente il pubblico alle questioni ambientali, a favorire il libero scambio di opinioni, ad una più efficace partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia e, infine, a migliorare l’ambiente’ (I considerando della direttiva 2003/4/Ce)”; non può essere, quindi, accolta, quale accesso “ambientale”, un’istanza motivata con esclusivo riferimento a esigenze difensive in diversi procedimenti a proprio carico che, di per sé, non manifesta alcun ‘interesse ambientale’.