DASPO urbano e meretricio

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T.A.R. Marche, Sentenza n. 460 del 1.6.2021

La condotta e i luoghi oggetto della tutela

Il cd. DASPO urbano prevede, in prima istanza, l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria per chi “ponga in essere condotte che impediscono l’accessibilità e la fruizione” di talune “infrastrutture” in violazione dei divieti di stazionamento o di occupazione degli spazi ivi previsti e, in seconda istanza, l’emanazione di un ordine di allontanamento dal luogo dove il fatto è stato commesso. L’ordine di allontanamento perde efficacia dopo 48 ore dall’accertamento del fatto; la sua violazione comporta l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria (artt. 9 e 10 co. 1 del D.L. 20/02/2017, n. 14, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 18 aprile 2017, n. 48).

La reiterazione di tali condotte può dar luogo a un ordine di allontanamento per un periodo più lungo, sino a dodici mesi. Tale ordine “lungo” deve tuttavia individuare “modalità applicative” compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto”. La sua violazione integra un reato contravvenzionale, punito con l’arresto da sei mesi a un anno.

I luoghi (o meglio, la loro libera fruizione) che ricevono questa particolare tutela sono, da un lato, le “aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze” e, dall’altro, le “aree urbane su cui insistono presidi sanitari, scuole, plessi scolastici e siti universitari, musei”, le “aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura o comunque interessati da consistenti flussi turistici”, le “aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli, ovvero adibite a verde pubblico”. L’individuazione dei luoghi afferenti al secondo gruppo a cui è applicabile la descritta tutela avviene ad opera dei regolamenti di polizia urbana (art. 9 D.L. n. 14/2017).

Mentre, quindi, per i luoghi del primo gruppo, la sanzione e l’ordine di allontanamento possono essere applicati senz’altro, per i luoghi del secondo gruppo, tali misure sono subordinate alla loro individuazione nei regolamenti di polizia urbana (art. 10 co. 3 D.L. 14/2017).

L’inclusione tra i luoghi del secondo gruppo dei presidi sanitari è stata oggetto di una pronuncia della Corte costituzionale che ne ha confermato la legittimità a condizione che l’allontanamento e l’accesso alla struttura non siano impedite a coloro che intendano accedervi per ragioni di salute.

“In ogni caso, quindi, la persona che ricorre al presidio sanitario, perché le siano erogate cure mediche (o prestazioni terapeutiche o di analisi e diagnostica), non può essere allontanata, né le può essere precluso l’accesso alla struttura, essendo il diritto alla salute prevalente sull’esigenza di decoro dell’area e di contrasto, per ragioni di sicurezza pubblica, delle condotte — tutte sanzionate solo in via amministrativa — elencate nel comma 2 dell’art. 9 del d.l. 20 febbraio 2017, n. 14” (C. Cost. n. 195/2019).

Natura e presupposti del DASPO urbano

Il DASPO urbano – modellato sul DASPO “sportivo” (ex art. 6 legge 13.12.1989, n. 401) – è ascrivibile a quelle misure di prevenzione amministrative (personali) che, in quanto tali, non richiedono la commissione di un reato, ma un semplice pericolo per la sicurezza, il decoro e l’ordine pubblico. L’adozione di simili misure è ascrivibile alla discrezionalità amministrativa dell’Autorità competente, sindacabile, quindi, nei limiti del travisamento, della manifesta irragionevolezza, dell’incongruenza della motivazione. È sostenibile, peraltro, che l’attività esercitata sia contraddistinta da discrezionalità tecnica piuttosto che amministrativa, essendo declinati principi afferenti alle tecniche proprie delle attività di polizia (che danno luogo, appunto, alla prognosi in merito alla futura commissione di condotte delittuose o, comunque, pericolose).

In ogni caso, le misure di prevenzione devono essere dotate di un’idonea base legale con un’adeguata tipizzazione della condotta che consenta una ragionevole prevedibilità in ordine all’applicazione della misura; inoltre, esse devono essere conformi al principio di proporzionalità in rapporto all’obiettivo di prevenzione perseguito.

Nello specifico, la misura tutela la sicurezza urbana intesa quale “bene pubblico che afferisce alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso interventi di riqualificazione, anche urbanistica, sociale e culturale, e recupero delle aree o dei siti degradati, l’eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, la prevenzione della criminalità, in particolare di tipo predatorio, la promozione della cultura del rispetto della legalità e l’affermazione di più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile, cui concorrono prioritariamente, anche con interventi integrati, lo Stato, le Regioni e Province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nel rispetto delle rispettive competenze e funzioni” (art. 4 D.L. n. 14/2017).

La tipizzazione della condotta è, invero, problematica in quanto piuttosto labile in rapporto specialmente alle atipiche ma pur sempre idonee a impedire l’accessibilità e la fruizione di determinati luoghi urbani.

Maggiormente conforme al principio della necessità di idonea base legale è, invece, la misura in rapporto alle condotte tipiche, tali pur sempre da limitare l’accessibilità e la fruizione di taluni luoghi, ossia quelle individuate al comma 2 dell’art. 9 D.L. 14/2017, cit. (ubriachezza, atti contrati alla pubblica decenza, esercizio abusivo del commercio, esercizio abusivo dell’attività di parcheggiatore ecc.).

In rapporto ad altre misure di prevenzione, la giurisprudenza amministrativa ha sovente svolto una funzione tipizzatrice richiedendo un particolare onere motivazionale per l’incidenza di esse su alcune libertà fondamentali. Per questo, l’adozione della misura deve essere sorretta da rigorosi presupposti e da un’adeguata motivazione e tanto coerentemente con la giurisprudenza della Corte EDU (v. la notissima Sentenza del 23.02.2017 resa nel ricorso n. 43395/09 – causa De Tommaso c. Italia) e della Corte costituzionale (Sent. n. 24/2019).

Quanto al foglio di via obbligatorio (ex art. 2, d.lgs. n. 159/2011), è stato, ad esempio, chiarito che esso deve fondarsi “necessariamente su circostanze concrete che, oltre ad essere provate, devono altresì potersi, se considerate nel complesso, ritenere significative e concludenti ai fini del giudizio di pericolosità sociale del destinatario del provvedimento. La detta misura di prevenzione personale è, infatti, diretta a prevenire reati socialmente pericolosi, non già a reprimerli, e pertanto, benché non occorra la prova della avvenuta commissione di reati, è richiesta una motivata indicazione dei comportamenti e degli episodi, desunti dalla vita e dal contesto socio ambientale dell’interessato, da cui oggettivamente emerga un’apprezzabile probabilità di condotte penalmente rilevanti e socialmente pericolose” (v. T.A.R. Roma, Lazio, sez. I, 28/12/2020, (, n.14051 nonché Cons. Stato, Sez. III, 29/1/2020, n. 741; 6/11/2019, n. 7575; Consiglio di Stato sez. VI, 20/07/2020, n. 4648).

Tornando al DASPO urbano, invece, è stato annullato il provvedimento di allontanamento basato su plurime richieste di questua poiché si tratterebbe di condotte inidonee, di per sé, a causare un pericolo per la sicurezza urbana (T.A.R. Milano n. 2360/2019).

Daspo urbano e prostituzione

La Sentenza del T.A.R. Marche qui commentata ha, invece, ritenuto motivato in maniera sufficiente il provvedimento di allontanamento basato su plurime condotte di meretricio.

Alla prevenuta è stato ordinato “di non accedere (per un periodo di sei mesi), dal tramonto all’alba, sul tratto di strada denominato -OMISSIS- ricadente all’interno del centro urbano di -OMISSIS- -OMISSIS- ed in ogni altra via ricadente nel perimetro indicato nell’art. 39 ter comma 5 del regolamento di Polizia Urbana del Comune di -OMISSIS- -OMISSIS- in riferimento all’art. 9 commi 1 e 3 della L. 18 aprile 2017, n. 48 e SS.MM.II., con modalità tali da mettere in pericolo l’ordine e la sicurezza pubblica ovvero stazionando sulla pubblica via al fine di contrattare prestazioni sessuali”.

In tal senso, è stata ritenuta irrilevante la circostanza che la prostituzione non costituisca reato, poiché “non è tale attività ad essere stata vietata, ma i modi con cui essa viene svolta e che possono mettere in pericolo i valori giuridici che le norme vogliono invece tutelare”. La donna, infatti, stazionava – in violazione del regolamento di polizia urbana – in alcuni specifici luoghi del Comune in modo da impedirne la piena fruibilità da parte della cittadinanza.

Degna di rilievo è la precisazione che l’ordine di allontanamento è legato proprio alle specifiche modalità della condotta; il divieto, infatti, “non interdice l’accesso totale a zone del territorio comunale, ma riguarda solo le relative modalità, che dovranno quindi essere valutate caso per caso e in funzione dello scopo da raggiungere, cioè evitare pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica”.

L’impostazione della Sentenza sembra, quindi, quella di ritenere la legittimità (e la proporzionatezza) del provvedimento solo a condizione che l’allontanamento operi in rapporto alle modalità della condotta (esercizio della prostituzione); la prevenuta potrebbe, allora, recarsi in quei luoghi per altre finalità.