𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟏𝟔.𝟏𝟎.𝟐𝟎𝟐𝟎:𝐋𝐚 𝐜𝐡𝐢𝐮𝐬𝐮𝐫𝐚 𝐝𝐞𝐠𝐥𝐢 𝐡𝐨𝐭𝐬𝐩𝐨𝐭 𝐧𝐨𝐧 𝐜𝐨𝐦𝐩𝐞𝐭𝐞 𝐚𝐥 𝐏𝐫𝐞𝐬𝐢𝐝𝐞𝐧𝐭𝐞 𝐝𝐞𝐥𝐥𝐚 𝐑𝐞𝐠𝐢𝐨𝐧𝐞

La chiusura degli hotspot non compete al Presidente della Regione

#poteriStatoeRegioni #hotspot #migranti #Covid19 #emergenzasanitaria

T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, Sentenza n. 1952 del 25.09.2020

La pronuncia è stata emessa a valle di un decreto presidenziale che aveva già sospeso il provvedimento regionale, generando una scomposta e, more solito, disinformata polemica.

Il provvedimento impugnato, in particolare: a) aveva ordinato l’immediato sgombero – entro le ore 24 del 24 agosto 2020 – degli hotspot e dei Centri di accoglienza dei migranti e il trasferimento dei predetti in altre strutture fuori dal territorio della Regione Siciliana (art. 1); b) aveva disposto il divieto di ingresso, transito e sosta nel territorio della Regione Siciliana di ogni migrante che raggiunga le coste siciliane con imbarcazioni di grandi e piccole dimensioni, comprese quelle delle O.N.G. (art. 2).

La Sentenza presenta diversi interessanti spunti giuridici.

La legittimazione degli enti esponenziali

La legittimazione di una nota associazione di consumatori è negata nonostante che essa, tra i fini statutari, riporti quello di tutelare la salute di cittadini e degli utenti dei servizi sanitari.

Il T.A.R., infatti, non ritiene dimostrata l’esistenza di un interesse “omogeneo” in capo agli associati. Il diritto alla salute degli associati non siciliani, infatti, si presenta contrapposto a quello dei cittadini siciliani che, dichiaratamente, il provvedimento mirava a tutelare. Non può essere escluso, quindi, un contrasto “interno” tra i potenziali interessati con conseguente inammissibilità dell’intervento dell’associazione in questione.

Sull’interesse a ricorrere

Le parti hanno insistito per la decisione al fine di chiarire il principio di diritto applicabile alla fattispecie (e allegando generiche pretese risarcitorie). Il T.A.R. ribadisce la natura di processo di diritto soggettivo (e non oggettivo) del processo amministrativo e, conseguentemente, dichiara l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse in quanto il provvedimento ha cessato di avere efficacia (esso, infatti, prevedeva un termine finale di efficacia, ormai scaduto).In particolare, è affermata la “natura soggettiva” del giudizio amministrativo “la quale trova un temperamento nello specifico caso di deferimento all’Adunanza Plenaria, in considerazione della funzione nomofilattica esercitata dal massimo organo della giurisdizione amministrativa (v. art. 99, co. 5, cod. proc. amm., secondo cui: Se ritiene che la questione è di particolare importanza, l’adunanza plenaria può comunque enunciare il principio di diritto nell’interesse della legge anche quando dichiara il ricorso irricevibile, inammissibile o improcedibile, ovvero l’estinzione del giudizio. In tali casi, la pronuncia dell’adunanza plenaria non ha effetto sul provvedimento impugnato.)”.

Il T.A.R. richiama, poi, la disposizione dell’art. 34, co. 2, cod. proc. amm. che“non consente di adottare una pronuncia di merito i cui contenuti siano destinati a riverberarsi su un’attività amministrativa futura”.

In conclusione sul punto, si richiama la giurisprudenza secondo cui è inammissibile ogni motivo di ricorso “che tende ad ottenere una pronuncia di principio, che possa essere fatta valere in un futuro giudizio con riferimento a successivi comportamenti dell’amministrazione, atteso che la tutela di un interesse strumentale deve aderire in modo rigoroso all’oggetto del giudizio, con carattere diretto ed attuale” (cfr., Consiglio di Stato, Sez. IV, 7 giugno 2012, n. 3365; idem, 22 novembre 2011, n. 6151; vedasi anche Consiglio di Stato, Sez. I, Adunanza di Sezione del 10 dicembre 2014, parere n. 196 del 26 gennaio 2015).

La competenza statale in materia di hotspot

Pur se il ricorso è improcedibile, ai fini del regolamento delle spese, il T.A.R. prende decisamente posizione sul provvedimento regionale così confermando il precedente decreto monocratico.

In particolare, si rileva come la normativa emergenziale conferisca alle Regioni solo un limitato potere interinale nell’adozione delle misure di contenimento del contagio (art. 2 co. 2 e 3 co. 1 del D.L. 19/2020conv. con L. 35/2020).

Una simile distribuzione dei poteri trova conforto:a) nell’art. 117, co. 2, lettera q), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “profilassi internazionale”; b) nel terzo comma dello stesso art. 117, che attribuisce allo Stato la competenza concorrente in materia di “tutela della salute” e “protezione civile; c) nell’art. 118, comma 1 Cost. in quanto“il principio di sussidiarietà impone che, trattandosi di emergenza a carattere internazionale, l’individuazione delle misure precauzionali sia operata al livello amministrativo unitario”, con conseguente “attrazione in capo allo Stato della competenza legislativa, pur in materie concorrenti quali la «tutela della salute» e la «protezione civile»…” (cfr. T.A.R. Calabria, Catanzaro, 9 maggio 2020, n. 841).

La descritta limitazione dei poteri regionali, peraltro, si applica anche ai poteri di ordinanza in materia sanitaria “normalmente” spettanti alle regioni (ai sensi dell’art. 32 L. 833/1978) per espressa scelta legislativa (art. 3 co. 3 del citato D.L. 19/2020).

Alle considerazioni generali sul riparto di poteri nella gestione dell’emergenza, il T.A.R. aggiunge alcune interessanti considerazioni relative alla gestione dei migranti.

La Costituzione, infatti, attribuisce alla competenza legislativa statale: l’“immigrazione” (art. 117, co. 2, lett. b), Cost.), il “diritto di asilo” e la “condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea” (art. 117, secondo comma, lett. a), Cost.).

Inoltre, tanto gli hotspot (v. art. 10 ter del d. lgs. n. 286/1998, introdotto dal d.l. n. 13/2017 conv. dalla l. n. 46/2017) quanto i centri di prima accoglienza “rientrano nella competenza del Ministro dell’Interno, rispettivamente in base all’art. 2 del d.l. n. 451/1995 (conv. dalla l. n. 563/1995) e all’art. 9 del d. lgs. 142/2015” si tratta, infatti, di strutture che mirano a evitare la dispersione sul territorio dei migranti e a consentire l’esecuzione di eventuali provvedimenti di espulsione.

L’intervento regionale in tema di immigrazione, pur previsto dalla normativa di settore, non può, infatti, riguardare “aspetti che attengono alle politiche di programmazione dei flussi di ingresso e di soggiorno nel territorio nazionale (v. Corte Costituzionale, 15 aprile 2010, n. 134, la quale ha dichiarato costituzionalmente illegittima una norma regionale che aveva affermato la indisponibilità della Regione ad avere sul territorio strutture o centri in cui si svolgono funzioni preliminari di trattamento e identificazione personale dei cittadini stranieri immigrati)”; ciò in quanto il potere di disciplinare l’immigrazione rappresenta un profilo essenziale della sovranità dello Stato, primaria espressione del controllo del territorio (v. Corte Costituzione, 8 luglio 2010, n. 250).

Il T.A.R. nel dichiarare l’illegittimità del provvedimento rileva, quindi, che:

“- ha inciso direttamente sulla gestione dei flussi migratori, finendo sostanzialmente per disciplinare gli hotspot e i centri di accoglienza in sovrapposizione alla competenza statale, di natura esclusiva nel campo del controllo dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri sul territorio nazionale (v. anche art. 14 del d. lgs. n. 286/1998);

– ha esorbitato dai limiti correlati alla natura di ente territoriale esponenziale degli interessi della sottostante collettività (quali desumibili, altresì, dal richiamato art. 32 della l. n. 833/1978, che al comma 3 dispone che “Nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale … ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione ….”), in quanto il provvedimento era destinato a produrre effetti sul territorio di altre regioni, verso le quali il flusso migratorio avrebbe dovuto essere spostato una volta attuati i trasferimenti; incidendo, in ultima analisi, oltre che sull’intero territorio nazionale, anche sulla libertà di circolazione fra le Regioni, materia sottratta alla competenza della singola Regione, la quale può esercitare il potere solo nel proprio territorio in quanto elemento costitutivo”.

– ha inciso“sulla libertà di circolazione delle persone, nonostante nella stessa ordinanza sia stato esplicitamente richiamato l’art. 1, co. 4, del d.l. n. 33/2020 (conv. dalla l. n. 74/2020), il quale ha riservato allo strumento del D.P.C.M. qualsiasi intervento limitativo della circolazione delle persone da e verso l’estero, attraverso il rinvio all’art. 2 del d.l. n. 19/2020 e il significativo richiamo (oltre che ai principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico) al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea e degli obblighi internazionali”.