𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟐𝟐 𝐟𝐞𝐛𝐛𝐫𝐚𝐢𝐨 𝟐𝟎𝟐𝟎: Legittimazione generale degli enti esponenziali per proporre il ricorso (Ad. plen. 6/2020)

Legittimazione generale degli enti esponenziali per proporre il ricorso

Consiglio di Stato, Adunanza plenaria n. 6 del 20 febbraio 2020

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La questione

La Plenaria è chiamata a rispondere alla questione relativa alla perdurante sussistenza di una legittimazione generale degli enti esponenziali in ordine alla tutela degli interessi collettivi dinanzi al giudice amministrativo, o se sia invece necessaria, a tali fini, una legittimazione straordinaria conferita dal legislatore.

L’orientamento minoritario

Un orientamento minoritario, infatti, ritiene che la tipizzazione di numerosi casi in cui la legittimazione è conferita dal legislatore abbia comportato una tassativizzazionetanto delle ipotesi in cui agli enti esponenziali è attribuita la legittimazione a ricorrere innanzi al giudice amministrativo a tutela di un interesse collettivoquanto delle azioni esperibili dagli enti medesimi. Secondo tale orientamento, non esisterebbe più una legittimazione generale di tali enti in applicazione dei noti criteri elaborati dalla giurisprudenza (“effettiva rappresentatività, finalità statutaria, stabilità e non occasionalità, in taluni casi collegamento con il territorio”); essa sarebbe stata sostituita da ipotesi specifiche tanto nell’an quanto nel quomodo (azioni esperibili).

La soluzione della Plenaria

L’Adunanza plenaria respinge decisamente tali argomentazioni chiarendo che le previsioni legislative di tal guisa[1]non devono essere intese quale ipotesi in cui, in via eccezionale, viene scissa la legittimazione (collettiva) dalla lesione della situazione giuridica azionata (individuale); esse rappresentano, invece, l’“emersione positiva dell’esigenza di protezione giuridica di interessi diffusi, secondo lo schema già delineato in via generale dalla giurisprudenza, e in linea con il ruolo che l’art. 2 Cost. assegna alle formazioni sociali, oltre che con la più attenta ed evoluta impostazione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118 Cost.”.

Le previsioni che pertengono alla tutela consumeristica, poi, giammai potrebbero valere a negare la legittimazione degli enti esponenziali nel processo amministrativo.  Se, infatti, nell’ambito di rapporti contraddistinti da posizioni paritarie e dal principio consensualistico, la previsione legislativa che positivizzi la situazione giuridica collettiva e la colleghi a delle precise azioni esperibili può rendersi necessaria, ciò non avviene nel campo del diritto pubblico. La cura dell’interesse pubblico che contraddistingue il potere amministrativo implica senz’altro il venire in rilievo di posizioni giuridiche “che eccedono la sfera del singolo e attengono invece a beni della vita a fruizione collettiva” con la conseguenza che l’emersione dell’interesse collettivo avviene senza necessità di una specifica disposizione legislativa.

La Plenaria conclude, quindi, nel senso che “la legittimazione … si ricava o dal riconoscimento del legislatore quale deriva dall’iscrizione negli speciali elenchi o dal possesso dei requisiti a tal fine individuati dalla giurisprudenza. Una volta “legittimata”, l’associazione è abilitata a esperire tutte le azioni eventualmente indicate nel disposto legislativo e comunque l’azione generale di annullamento in sede di giurisdizione amministrativa di legittimità”.

Il rapporto tra l’interesse collettivo e l’interesse legittimo individuale

Ancor più interessante della conclusione appena esposta, è il ragionamento sulla natura dell’interesse collettivo. Esso non è una “fictio iuris” che consente il riconoscimento di una legittimazione ad agire “straordinaria” in capo agli enti in rapporto a interessi individuali, sebbene comuni a più soggetti (interessi diffusi). Piuttosto, l’interesse diffuso di cui si discorre eccede la sfera dei singoli “per assumere una connotazione condivisa e non esclusiva”. Allorché si “collettivizza” in capo a un ente, l’interesse assume una dimensione di “sintesi e non di sommatoria” dell’interesse degli appartenenti alla comunità di riferimento; l’interesse collettivo, quindi, è ontologicamente diverso dall’interesse del singolo appartenente all’associazione e la sua tutela spetta all’ente in modo primario e diretto.

Tanto conduce alla precisazione sul principio giurisprudenziale per cui l’interesse collettivo azionato dall’ente deve essere “omogeneo” alla comunità rappresentata e non può riguardare interessi rispetto a cui sussistano conflitti tra gli associati.

L’interesse che costituisce il parametro di tale valutazione non è quello individuale dei singoli associati, ma sempre quello diffuso e differenziato riferibile alla comunità rappresentata. L’omogeneità, in tal senso, deve riguardare gli (eventualmente distinti) interessi diffusi presenti nella comunità di riferimento, mentre non è necessario che l’interesse collettivo azionato sia omogeneo a quello di tutti i singoli associati. Quand’anche alcuni degli associati abbiano un interesse contrario all’azione esercitata – poiché, ad esempio, abbiano tratto un vantaggio dall’atto illegittimo di cui si chiede l’annullamento -, ciò non implica, senz’altro, il venir meno dell’interesse diffuso di categoria che si personifica in capo all’ente.

Se si pretendesse di effettuare“un’indagine circa la coerenza dell’interesse collettivo (oltre che rispetto all’interesse diffuso, anche) rispetto alle posizioni di interesse legittimo in ordine a “beni della vita” dei singoli – l’inevitabile risultato sarebbe quello di confondere i piani dell’interesse collettivo e della sua lesione con quello della lesione delle singole posizioni giuridiche di ciascuno dei componenti la comunità o la categoria”.

[1] Art. 4, co. 2, l. 11 novembre 2011, n. 180che riconosce alle associazioni di imprenditorimaggiormente rappresentative la legittimazione a impugnare gli atti amministrativi lesivi di interessi diffusi; artt. 13 e 18 co 5 L. 349/1986che consentono alle associazioni ambientaliste ricomprese in un elenco approvato con decreto del Ministro dell’Ambiente di “intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi”; art. 9 L. 241/1990che prevede: “qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché i portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento”;art. 32-bis del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico della finanza) che prevede: “Le associazioni dei consumatori inserite nell’elenco di cui all’articolo 137 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono legittimate ad agire per la tutela degli interessi collettivi degli investitori, connessi alla prestazione di servizi e attività di investimento e di servizi accessori e di gestione collettiva del risparmio, nelle forme previste dagli articoli 139 e 140 del predetto decreto legislativo”.