𝐋𝐚 𝐩𝐢𝐥𝐥𝐨𝐥𝐚 𝐝𝐢 𝐝𝐢𝐫𝐢𝐭𝐭𝐨 𝐝𝐞𝐥 𝟐𝟓 𝐠𝐞𝐧𝐧𝐚𝐢𝐨 𝟐𝟎𝟐𝟎 – Espropri – La plenaria sulla rinuncia abdicativa e l’acquisizione sanante

Espropri – La Plenaria sulla rinuncia abdicativa e l’acquisizione sanante

Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, n. 2 del 20 gennaio 2020

#rinunciaabdicativa #42bis #espropriazioni

L’affermazione del principio di legalità

Segnalazione d’obbligo di questa interessante Sentenza dell’Adunanza Plenaria che chiude il dibattito (o almeno si spera) sull’ammissibilità della rinuncia abdicativa nelle fattispecie in cui può essere applicato l’art. 42 bis del Testo unico delle espropriazioni(d.P.R. n. 327-2001).

Al fine di evitare la restituzione del bene irreversibilmente trasformato nonostante l’illegittimità (o la mancata conclusione) del procedimento espropriativo e una volta divenuto inapplicabile il controverso istituto della cd. accessione invertita, un noto orientamento giurisprudenziale ha fatto ricorso appunto all’istituto della rinuncia abdicativa. In particolare, si riteneva che la richiesta del risarcimento del danno da parte del soggetto il cui bene era stato trasformato implicasse la rinuncia alla proprietà del bene che passava, quindi, all’autorità espropriante.

La Plenaria sostiene che tale tesi non sia (più) accettabile nella misura in cui esiste uno strumento provvedimentale tipico per determinare il passaggio della proprietà all’espropriante che è, appunto, l’acquisizione di cui all’art. 42 bis cit.

In tal senso, si rileva che la previsione di uno strumento alternativo e atipico, qual è la rinuncia, che comporti la perdita della proprietà in capo al privato ricadrebbe nei vizi che hanno indotto a ritenere la occupazione acquisitiva contraria alla Convenzione Europea – in particolare per quanto riguarda l’art. 1 del primo protocollo Addizionale (ex multis, sentenza CEDU 17 novembre 2005) – e, conseguentemente, alla Costituzione.

Inoltre, la soluzione appare incompatibile con il rispetto del principio di legalità. Rammenta, in proposito, il Supremo Consesso che “ai sensi dell’art. 42, commi 2 e 3 Cost., la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge (che, peraltro, “ne determina i modi di acquisto”) e può essere, “nei casi preveduti dalla legge”, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale”. Ebbene, “la rinuncia abdicativa non costituisce uno dei casi previsti dalla legge”.

La rinuncia abdicativa, infine, si sostanzierebbe nell’inammissibile attribuzione al proprietario del bene di una sorta di diritto potestativo idoneo a trasferire la proprietà all’amministrazione espropriante previa corresponsione del risarcimento del danno, così eliminando la possibilità di scelta che l’art. 42 bis cit. attribuisce all’amministrazione.

La conclusione è che l’applicabilità della rinuncia abdicativa poteva essere accettata nell’incerto quadro ordinamentale previgente, ma non dopo che è stato introdotto nell’ordinamento un istituto tipico, tale, peraltro, da evitare i dubbi di costituzionalità (Corte costituzionale 30 aprile 2015, n. 71) in cui erano incorsi i primi tentativi di evitare la restituzione del bene trasformato irreversibilmente.

Conseguentemente, neppure la compresenza di una Sentenza di condanna al risarcimento e del relativo atto di liquidazione comporta il trasferimento della proprietà.

L’unica possibilità per trasferire la proprietà al di fuori dello schema dell’art. 42 bis T.U. Espr. resta quella di stipulare un contratto di natura transattiva.

Argomenti sistematici che escludono l’effetto acquisitivo

La Plenaria va oltre e contesta l’ammissibilità logico-giuridica della rinuncia abdicativa in simili fattispecie a prescindere dalla specifica tematica delle “espropriazioni indirette” e della loro compatibilità con la CEDU (e con la Costituzione).

Si afferma che la rinuncia abdicativa è istituto che può, al più, comportare la perdita della proprietà in capo al rinunciante, ma non l’acquisizione da parte dell’autorità espropriante. L’eventuale rinuncia abdicativa alla proprietà di un immobile, infatti, comporta che l’immobile venga acquisito a titolo originario dallo Stato, mentre non può comportare un trasferimento a un soggetto pubblico determinato (l’autorità espropriante).

Inoltre, la mera richiesta risarcitoria non può comportare che implicitamente si dia per acquisita la volontà abdicativa: per un verso, la teorica degli atti impliciti, di matrice pubblicistica, non può trovare piena applicazione per gli atti di un privato e, per altro verso, non è detto che la volontà di vedere riparato un illecito comporti univocamente la volontà di rinunciare alla proprietà.

Le conseguenze processuali

Se la ricostruzione, sul piano del diritto sostanziale, è del tutto convincente, meno chiara, sul piano processuale, è la conclusione per cui un ricorso che recasse la sola domanda risarcitoria sarebbe inammissibile “in quanto essa si porrebbe al di fuori dello schema legale tipico previsto dalla legge”. Piuttosto, deve dirsi che la domanda risarcitoria eventualmente proposta non comporta alcun trasferimento di proprietà e non fa venir meno l’obbligo restitutorio, salvo che non sia accompagnata da un apposito negozio idoneo a trasferire la proprietà.

La stessa Plenaria, del resto, non “esclude che il giudice possa, nondimeno, ove ne ricorrano i presupposti fattuali, accogliere la domanda” risarcitoria in quanto “a ben vedere” essa “al pari delle altre domande che contestino la validità della procedura espropriativa, consiste essenzialmente nell’accertamento di tale illegittimità e nella scelta del conseguente rimedio tra quelli previsti dalla legge”.

È precisato, poi, che la scelta di effettuare o meno l’acquisizione ex art. 42 bis cit. compete solo all’amministrazione che ha il potere-dovere di effettuare la relativa valutazione. In mancanza di una determinazione in merito, si potrà attivare il rimedio del silenzio ex art. 117 c.p.a. e, qualora sia nominato il commissario ad acta (tanto in sede di cognizione quanto in quella di ottemperanza), questi potrà emanare, in luogo dell’amministrazione, il provvedimento di acquisizione.

Coerentemente con quanto precede, è, invece, escluso che il giudice, in sede di legittimità, possa emanare pronunce che determinino l’effetto acquisitivo.